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深度|美国这次为何不“退群”了?

2019-11-18 14:28:15来源:admin

一年前,美国白宫开始对退出万国邮政联盟的威胁倒计时。现在一年期已经到来,特朗普政府选择与万国邮联达成新的改革计划,并留在该组织。从“撤退”到“留下”,一向主张“美国优先”的特朗普政府通过多边谈判机制解决了这个问题。背后的考虑是什么?

差异

2018年10月17日,白宫宣布,美国将立即开始退出万国邮政联盟的进程。如果明年美国不能达成有利于美国的新协议,美国将退出万国邮政联盟。

万国邮政联盟(万国邮联),前身为“邮政总联盟”,已有145年的历史,是仅次于国际电信联盟的世界第二古老的国际组织。万国邮联现在是联合国国际邮政事务的专门机构,总部设在瑞士伯尔尼,目的是促进、组织和改善国际邮政服务,发展邮政服务方面的国际合作,并向成员国提供可能的邮政技术援助。该组织有192个成员,包括世界上几乎所有国家。

当时,白宫在一份声明中表示,万国邮联宪章改革没有取得足够的进展,允许外国邮政服务以低邮资向美国发送货物,损害了美国邮局和企业的收入。

《华盛顿邮报》指出,在万国邮联的国际邮政服务中,有一项“终端费”服务,这也是特朗普政府“退出集团”的导火索。

所谓码头费是指当包裹重量小于4.4磅(约2公斤)时,一个成员国可以向另一个国家收取的约定费率。这项规定从20世纪60年代开始实施,主要是为了帮助发展中国家的小包裹以低价送到欧洲和北美等富裕国家。然而,比率是一致的,但是不同国家的经济水平是不一样的。一些发达国家的运输成本远远高于万国邮联的终点站费用,这导致这些发达国家需要补贴自己的邮政系统。例如,一个4.4磅重的包裹在美国运输成本为19-23美元,而在码头费制度下,美国邮局对来自中国的类似包裹只能收取5美元。

《纽约时报》指出,美国政府长期以来对终端费制度不满,但只有特朗普在其任期内提出了具体行动,主要是电子商务的兴起。美国邮政2015年的一份报告称,万国邮联的邮资系统“创造了赢家和输家”,大量来自中国的小包裹被运往美国。因此,美国邮局和零售商每年花费数亿美元来分担物流成本。美国成了“失败者”。

此外,由于邮资低廉和电子商务的蓬勃发展,美国零售和制造业的损失加剧了。

其他一些媒体指出,美国的“退出”是为了中国电子商务的崛起。特朗普表示,万国邮联的国际邮资政策更有利于中国,这有利于中国和其他国家的生产商,对美国企业不公平。《纽约时报》评论说,“国际航运已经成为特朗普在中国的新战场”。

事实上,万国邮联在2016年修改了协议,提高了中国部分出口商品的邮资。但是白宫仍然不满意现有的系统。

彭博指出,“撤军”与特朗普处理国际关系的一贯“美国优先”和他对多边主义的怀疑是一致的。事实上,自特朗普上任以来,美国已经退出了许多多边协议,如《跨太平洋伙伴关系协定》(tpp)、《巴黎气候协定》和《伊朗核协定》。

与以往一样,美国将“退出该集团”的消息一度引起各界担忧。万国邮联秘书长比查德·侯赛因警告说,自万国邮联近150年前成立以来,没有一个国家退出。美国的退出将是一场“噩梦”,届时全球邮政服务将被中断,美国邮票将不再被海外认可。

易趣和亚马逊等电子商务巨头也公开反对美国和万国邮联之间的“分手”,称此举将扰乱一些小型跨境电子商务企业的业务,并大幅增加运输成本。

美国“撤军”的威胁也遭到西方盟国的反对。奥地利《新闻》曾指出,日内瓦的行业专家表示,如果满足美国的要求,从欧洲到美国的邮件邮资也会增加,因为美国的邮资比目前国际上收取的邮资高得多。

谈判

虽然外界对美国“撤退”倒计时感到担忧,但这一事件在今年9月有所好转。白宫“鹰派”贸易顾问纳瓦罗一直敦促特朗普政府“攻击”万国邮联,他率领一个美国代表团前往日内瓦讨论改革。

9月25日,美国和万国邮联通过了一项改革计划,纳瓦罗后来证实,美国将继续留在该组织。《纽约时报》指出,这是万国邮联自145年前成立以来,为应对从美国“撤出”的威胁而召开的第三次紧急会议。

Cnbc报道称,192个成员国在否决了包括美国允许所有成员国自行设定邮资和汇率在内的多项改革计划后,以超过一半的票数通过了“第五个计划”(Fifth Plan)。

新计划规定,从2020年7月1日起,一年内进口超过75,000吨邮件的国家将被允许设定自己的终端费,这意味着美国可以设定自己的入境邮资。纳瓦罗随后告诉媒体,美国将在明年6月底开始宣布自己的利率。

Cnbc报道称,纳瓦罗并未透露新税率的具体细节,但据消息来源称,美国正在与法国、加拿大、日本等符合自行设定要求的国家进行私下谈判,以确保税率保持在既定框架内。

联邦快递政府游说者吉姆·坎贝尔预测,美国的码头费可能会上涨125%-180%。美国行业还有其他人预计码头费将飙升600%。

此外,协议还规定,作为交换,美国和其他决定自行设定汇率的国家将在未来五年内向万国邮联提供财政支持,并向该组织支付4000万美元,以支持安保和养老金等基金项目。

达成协议后,纳瓦罗称谈判结果为“特朗普外交政策的又一次胜利”,并表示万国邮联等国际组织应尊重美国的权利,继续为其成员国服务。然而,也有一些声音认为,美国一贯倡导单边主义,在多次反复无常的“退出”后,已经“接受”了多边主义。

对此,复旦大学国际问题研究所联合国与国际组织研究中心主任张桂红教授表示,特朗普政府这次没有“退出”,这是考虑美国自身经济利益的结果。如果美国“退出该集团”,将导致美国和万国邮联“两败俱伤”的局面。一方面,美国承担了联盟中最多的资金。撤离将给国际组织造成业务困难。另一方面,如果美国退出,美国邮政局将不再能够使用作为全球邮政系统基础的法律、监管和技术框架,这可能会导致美国收发包裹过程的混乱。

彭博指出,在“退出集团”和维持现状之间达成新协议是美国的最佳选择,也符合美国经济的最佳利益。国际邮件咨询组织执行主任凯特·莫斯(Kate Moss)表示,美国留在万国邮联将有助于保持其在国际邮政系统中的领先地位。

中国人民大学国际关系学院副教授刁大明指出,无论是单边还是多边,这都只是特朗普政府的一种手段,其最终目标是最大化美国的利益。与万国邮联的协议符合这一目标。美国在维护国际规则和执行国际法方面表现出了两面性。所谓的“使用与否,丢弃与否”如果符合美国的利益,就会被广泛宣传,如果不符合美国的利益,就会回避。这也解释了为什么特朗普政府对待不同的国际组织有所不同,因为从本质上讲,他不是“为了撤退而撤退”,而是为了他自己的目的。

不过,张桂红还表示,双方达成的协议可以被视为近年来美国与国际组织多边谈判中更积极的案例。在此之前,美国一再“退出该组织”,因为它无法与其他国际组织对话。这种“留在群体中”也带来了一些启示。一方面,随着技术创新和时代的发展,国际组织需要相应地调整其规则和制度,以更好地满足不同成员国的共同需要。另一方面,美国也应该根据现有的国际规则处理国家间的关系。面对矛盾和冲突,这不是“退出群体”的唯一途径。同时,他还认为,作为众多国际组织和世界强国的发起者,美国应该在国际组织中承担更多的责任,甚至“牺牲”,而不是只考虑经济利益。

刁大明表示,特朗普的“美国第一”战略在进入选举周期后不会改变。特朗普已经执政两年多了,这让人们对许多政策感到奇怪。这是因为他在政治框架中建立了许多真空地带,以大国博弈为上限,“美国第一”为下限。因此,许多政策将会摇摆不定。特朗普政府的政策不确定性将在未来继续存在。

影响

一些媒体和专家认为邮资改革将会产生蝴蝶效应,带来一些快乐和一些悲伤的情况。

彭博指出,邮政改革后,从事跨境运输的物流快递公司可能面临机遇。目前,在国际快递服务中,主要参与者不仅仅是万国邮政联盟(Universal Postal Union)系统,还有联邦快递、ups、dhl等国际快递巨头,以及一些国际航空机构。与邮政系统相比,这些国际快递公司的运费更高,但运输效率更高。改革后,随着政府支持的邮政服务价格的提高,民营邮政企业的价格将变得更具竞争力,并有机会在跨境电子商务物流市场中占有更大的份额。

然而,邮资的增加对美国邮政来说不一定是件好事。彭博援引分析师的判断称,尽管邮资增加,但美国邮政的跨境订单预计将大幅减少,并可能遭受损失。然而,一些白宫官员表示,从长远来看,美国邮政仍将是一个市场选择,新政策将惠及国际快递公司,但不会以放弃美国邮政为代价。

对于一些美国进口商和消费者来说,新体系可能会产生负面影响。业内人士指出,如果美国进口商和与外国客户打交道的美国国内企业不得不承担入境包裹的邮资,它们都将面临成本上升的问题。

然而,在价格上涨后,一些商家可能会选择将成本转移给消费者,这意味着美国人民将容忍价格上涨后的跨境电子商务直邮产品。根据国际贸易中心2017年对2200多家跨境电子商务提供商的调查,运输成本约占最终消费者总支出的13%。

Cnbc指出,邮资调整可能间接改变现有的电子商务模式。受新系统的影响,更多的消费者将在退货线下的折扣店购物。

9月份达成协议后,中国代表团表示支持:“中国一直积极与所有成员国合作,并努力本着万国邮联的精神找到积极的解决办法和妥协办法。”

业内人士指出,由于中国庞大的电子商务市场,新系统势必会影响中国的跨境电子商务卖家。一方面,随着调整后物流成本的大幅增加,中国电子商务企业的成本将会增加,尤其伤害到许多出口到美国的中小型跨境电子商务卖家,因为这些卖家销量少、售价低,过去主要依靠万国邮联的“优惠价”运输。另一方面,在美国成为“第一个吃螃蟹的人”之后,万国邮联的其他合格国家可能会效仿美国,制定自己的码头费,最终导致邮资和商品价格上涨。

不过,业内人士也指出,除了万国邮联和其他国际快递之外,中国卖家也可以考虑改变物流策略,寻找合适的海外仓库来中和成本。对于中国的一些物流公司来说,这也是一个机会。近年来,一些国内民营快递公司已经开始铺设跨境电子商务配送网络,如在美国建立中转中心和与美国当地快递公司合作。业内人士预计,随着国际邮包成本的上升,“海外仓库”和“落地配送”等新型快递方式将大幅增加。

(编辑信箱:ylq@jfdaily.com)

总编辑:杨立群文字编辑:杨立群主题地图来源:视觉中国图片编辑:朱琳

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